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Eckehart Ehrenberg

Bei der Neuverteilung von Arbeit und Einkommen
ist die Politik gefordert

Beitrag zur Veröffentlichung
und
zum Workshop "Produktivität und Beschäftigung" des RKW-IZ



I n h a l t

Ungleiche Verteilung - ungenutzte Ressourcen
Mehr Arbeitsverhältnisse durch Expansion oder Umverteilung?
Auch bei nicht-statischer Betrachtung: Kein Erfolg ohne Umverteilung
Tabelle
Beschäftigung für alle auch bei weiter fortschreitender Arbeitsproduktivität
Einige wichtige gesetzliche Instrumente
Verbleibende Probleme sind lösbar

Ungleiche Verteilung - ungenutzte Ressourcen

Zu viele haben zu wenig Einkommen und von diesen viele auch zu wenig Beschäftigung. Gleichzeitig bleiben trotz verfügbarer menschlicher Arbeitskraft zu viele Aufgaben - vor allem im öffentlichen Bereich - unerledigt, bzw. kommen zu langsam voran. Das gilt für den "Aufbau Ost" ebenso wie für zahlreiche Erfordernisse im ökologischen, sozialen und kulturellen Bereich.

So einfach die Diagnose, so schwierig augenscheinlich die Therapie. In jedem Fall hat die Lösung des Problems mit dem Verhältnis von Politik und Wirtschaft zu tun. Manche glauben weiterhin hartnäckig, die Wirtschaft könne das Problem selber lösen, werde aber von der Politik, die zu sehr in sie eingreift, daran gehindert. Die meisten meinen, die Politik müsse schon regulierend - auch fördernd - einwirken; die Instrumente seien jedoch verbesserungsbedürftig. Wenige, zu denen ich selber zähle, sind davon überzeugt, daß die Lösung in erster Linie eine politische ist.

Mehr Arbeitsverhältnisse durch Expansion oder Umverteilung?

Zur Ausweitung der Beschäftigung hat es viele - direkte und indirekte - Ansätze gegeben, namentlich

  • Arbeitsplätze durch direkte Subvention aus Steuern und Beiträgen einzurichten (sog. 2. Arbeitsmarkt)
  • neue Märkte durch Einführung neuer Produkte zu schaffen (Produktinnovation)
  • den Weltmarktanteil durch Erhöhung der Konkurrenzfähigkeit zu vergrößern, und zwar sowohl durch Kostensenkung wie auch durch Qualitätssteigerung (klassische Rationalisierung und Verfahrensinnovation)
  • die konsumwirksame Nachfrage (Massenkaufkraft) durch Umverteilung des Einkommens (Transferleistungen) zu stärken
  • ;das Arbeitsvolumen durch Arbeitszeitverkürzung besser zu verteilen.

Die entsprechenden Maßnahmen können in zwei großen Gruppen zusammengefaßt werden, und zwar solche

  • die - weitgehend unabhängig vom Produktionsvolumen - darauf zielen, den Unbeschäftigten Teilhabe an Arbeit und Einkommen zu verschaffen (allgemeine Arbeitszeitverkürzung)

und solche,

  • die zu mehr Arbeitsplätzen in Verbindung mit neuen Leistungen bzw. durch Erhöhung von Produktion und Absatz führen sollen (alle anderen Maßnahmen).
Natürlich schließt sich beides nicht grundsätzlich aus. Auch bei wachsender Produktion bleibt noch genug Bedarf an Umverteilung von Beschäftigung. Entscheidend ist die Frage, bei welcher Art von Maßnahmen politisches Handeln erfolgversprechend ansetzen kann.

Die stärksten Kräfte der Lobby stellen nach wie vor die Kostenreduktion in den Mittelpunkt und nähren die Hoffnung auf damit verbundenes wirtschaftliches Wachstum. Sie mißachten die Verteilungs- und Nachfragefunktion des Lohns, indem sie ohne Rücksicht auf die Folgen Lohndumping und Arbeitsplatzvernichtung durch klassische Steigerung der Arbeitsproduktivität propagieren. Gleichzeitig fordern sie eine Senkung von Steuern und Abgaben, was für Umverteilungsaktionen im Einkommensbereich um so weniger Raum läßt, je nötiger sie wären. Das gleiche gilt für die beschäftigungswirksame Erledigung öffentlicher Aufgaben

Nichtsdestoweniger fordern die gleichen Kräfte, staatliche Forschungsgelder für die Produktinnovation und je nach Bedarf auch staatliche Subventionen für allerhand andere Zwecke ein.

Aber auch die Stärkung der Konkurrenzfähigkeit durch Qualitätssteigerung enthält eine beschäftigungsfeindliche Komponente: Vielfach erfordert nämlich nicht nur die Senkung der Lohnkosten, sondern auch die Qualitätssteigerung den Ersatz menschlicher Arbeitskraft durch Maschinen. Das gleiche gilt überhaupt grundsätzlich für viele neue Technologien: Chipherstellung ist nicht nur aus ökonomischen Gründen keine Tätigkeit, an der menschliche Arbeitskraft wesentlich beteiligt werden kann.



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Auch bei nicht-statischer Betrachtung:
Kein Erfolg ohne Umverteilung

Die Maßnahmen, die auf Ausweitung der Beschäftigung durch Erhöhung von Produktion und Absatz ausgerichtet sind, enthalten also hinsichtlich der Beschäftigungseffekte unauflösliche Widersprüche. Helfen könnte nur eine quasi natürliche Expansion von Produktion und Nachfrage, die das Problem internationaler Standortkonkurrenz in den Hintergrund treten läßt und daher keinen erhöhten Rationalisierungsdruck erzeugt.

Darauf warten aber alle nun schon seit langem vergeblich. Tatsächlich wird bundes-, europa- und weltweit nicht weniger sondern mehr an Waren und Dienstleistungen erzeugt, denn je zu vor: Im vereinigten Deutschland wuchs das Bruttoinlandsprodukt zwischen 1991 und 1997 trotz des Einbruchs 1993 um real 9,4 %, pro Kopf immerhin noch um 9,2 %. Aber das Mehr reicht heute ebenso wenig wie schon vor ein oder zwei Jahrzehnten, um den rasanten Zuwachs an Arbeitsproduktivität zu kompensieren. Diese wuchs im gleichen Zeitraum um 40%!

Selbst eine gewaltige Zusatznachfrage, wie sie nach Einführung der DM in das Gebiet der ehemaligen DDR bei gleichzeitigem Ausfall der dortigen Produktionskapazitäten aufgetreten ist, hat den Arbeitsplatzabbau nur vorübergehend und um den Preis neuer Massenarbeitslosigkeit ungeahnten Ausmaßes im Osten aufgehalten:

Jahr Gebiet Erwerbs-
tätige
Verän-
derung
Arbeits-
losen-
quote
(1) (2) Mio.
(3)
%
(4)
%
(5)
%
(6)
1989 Westdeutschland 27,7 - 7,9 8,3
1991 Westdeutschland 29,2 +5,4 6,3 6,8
1991 Gesamtdeutschland 36,5 - 7,3 12,2
1997 Gesamtdeutschland 33,9 -7,1 12,7 13,2

Sp. 3 einschl. Kurzarbeiter
Sp. 5 ohne, Sp. 6 mit (vielfach Null-Stunden-) Kurzarbeit; ohne verdeckte Arbeitslosigkeit, Vorruhestand etc.

Quelle: Statistisches Taschenbuch 1998

Auch wenn neue Produkte wie zum Beispiel im Multimediabereich sogar beim Privatkonsumenten unübersehbar neue Nachfrage ausgelöst haben, werden die Märkte doch ebenso unverkennbar durch Sättigungserscheinungen geprägt. Wo Kaufkraft im Prinzip vorhanden ist, gibt es keinen ausreichend expansionsfördernden Bedarf. Die Freß-, Einrichtungs-, Auto- und Reisewellen der Nachkriegsjahre sind unwiderruflich vorbei, und solange - wie jeder hofft - keine neuen Katastrophen eintreten, stagnieren der elementare wie auch der "gehobene" Bedarf auf hohem Niveau.

In dieser Situation ist der Versuch, "Produktivität" und "Rationalisierung" neu zu definieren, insofern lobenswert, als der positive Klang klassischer Produktivitätssteigerung und klassischer Rationalisierung die destruktive Wirkung verschleiern, die damit inzwischen verbunden ist. Es ist richtig, ökologische und auch soziale Kosten in die Bewertung mit einzubeziehen, so schwierig sich das bei quantitativem Anspruch methodisch auch gestaltet. Allerdings mindern soziale und ökologische Kosten nicht die Arbeitsproduktivität, solange das entstandene Produkt mit seinem Marktwert in die Berechnung eingeht. Man muß also den Blick auf ganz andere "Produktivitäten" als Leitlinie für veränderte Produktionsoptimierung richten, z.B. die sog. Ressourcenproduktivität (ökologische Effizienz).

Ebenso ist es berechtigt, über den Beschäftigungsbegriff nachzudenken. Vor allem wird man gegen eine Aufwertung und bessere Ausstattung von sozialer und ehrenamtlicher Arbeit wenig einwenden können. Diese Arbeit ist wichtig und kann den anderweitig Beschäftigungslosen helfen, ein nicht nur minimales Einkommen zu erzielen und Sinnhaftigkeit zu empfinden.

Die ökonomischen Mechanismen werden durch solche Bemühungen jedoch nicht ausgehebelt. Woher soll ohne weitergehende politische Entscheidungen das Geld für mehr und besser bezahlte gemeinnützige Arbeit kommen? Es bleibt also zunächst dabei, daß

  • keine ausreichende Kaufkraft dahin gebracht wird, wo objektiv ein Nachholbedarf besteht. Dies gilt für die Millionen von Armen in den westlichen Industrieländern ebenso - und erst recht - für die Milliarden von Armen und Unterernährten im Osten und in der Dritten Welt
  • die Gewinne in Relation zum Arbeitnehmereinkommen zu hoch sind und die besserverdienenden Angestellten ihre Zusatzeinkommen auf Kosten der Entlassenen, Abgewickelten und Geringverdienenden beziehen.


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Beschäftigung für alle
auch bei weiter fortschreitender Arbeitsproduktivität

Dieser Beitrag soll sich auf Deutschland und Westeuropa beschränken, und hier gilt, daß sehr viele mehr arbeiten und verdienen, als sie es tun würden, wenn sie die Möglichkeit hätten, ihr Arbeitsleben ohne Verlust an Sicherheit freier zu gestalten, bzw. - mit anderen Worten - wenn sie etwas anderes wählen könnten als Alles oder Nichts. Arbeit und Einkommen können und müssen also umverteilt werden. Dies zu tun bedarf es aber politischer Entscheidungen, die - solange es nur um die Umverteilung von Arbeitnehmereinkommen und -arbeit geht - auch noch weitgehend ökonomisch neutral wären. Weder würden der Wirtschaft von ihr bisher genutzte Ressourcen entzogen, noch wäre das Verhältnis von Kapital und Arbeit unmittelbar betroffen. Es würde etwas auch ökonomisch absolut Wünschbares herbeigeführt, nämlich ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt, der in dieser Hinsicht völlig aus den Fugen geraten ist.

Aber mit welchen - politischen - Entscheidungen und Instrumenten könnte das gelingen?

Auch in diesem Bereich der "Arbeitszeitverkürzung", um den es zwangsläufig geht, gibt es zahlreiche Ansätze und Modelle, die mehr oder weniger gut funktionieren und immerhin Schlimmeres verhindert haben. In Deutschland wurde in Tarifverhandlungen wichtige Vorarbeit geleistet; Frankreich versucht es gerade mit gesetzlichen Arbeitszeitregelungen in Verbindung mit finanziellen Anreizen IG1,15.10.97. In einer Gesellschaft, die nicht unfreier werden soll, kommt es aber darauf an, nicht direkt und mit bürokratischen Maßnahmen in die Dispositionsfreiheit des Einzelnen einzugreifen, sondern durch Veränderung der Rahmenbedingungen ausreichende indirekte Wirkungen zu erzielen. Konkreter: Entscheidend ist es, durch Einräumen substantieller Vorteile die Motivation derjenigen zu stärken, weniger zu arbeiten, die über ein reguläres Arbeitsverhältnis verfügen.

Natürlich gibt es Arbeitszeitverkürzung in verschiedenen Formen und in wachsendem Umfang auch schon heute. Das Problem ist aber, daß sie zum größten Teil von solchen Menschen verwirklicht wird, die nicht genug verdienen und sich nicht oder nur bedingt freiwillig dafür entschieden haben. Zum Beispiel wird Teilzeitarbeit bekanntlich vor allem von Frauen geleistet. Bei diesen betrug die Teilzeitquote 1996 in Gesamtdeutschland 35,6% (1991: 32,4%), während sie bei männlichen Beschäftigten gerade einmal 4,1% erreicht hatte (1991: 3,2%). Aber auch die Verkürzung der Lebensarbeitszeit in Form von früherem Ruhestand und sogar die erzwungene, fast ausnahmslose Pensionierung im Alter von 65 Jahren sind nicht unproblematisch. Dadurch werden nicht nur die Rentenkassen und die öffentlichen Haushalte zusätzlich belastet, sondern es wird unter Berücksichtigung gestiegener Lebenserwartung und verlängerter Leistungsphase einem wachsendem Anteil der Bevölkerung ein sinnstiftender Kernbereich des Lebens vorenthalten.

Während weniger Arbeit in der Form von Arbeitslosigkeit gesellschaftlich und individuell destruktiv wirkt, ist sie doch in der Form von Teilzeitarbeit bei ausreichendem Einkommen erstrebenswert, ja sie verwirklicht sogar, wovon die Menschheit seit Jahrtausenden geträumt hat: ein Stück Ausbruch aus dem "Reich der Notwendigkeit" (Marcuse). In diesem Sinne wäre dann auch ein weiteres Anwachsen der klassischen Arbeitsproduktivität durchaus akzeptabel, sofern nicht ein zu hoher ökologischer oder anderweitiger Preis dafür gezahlt werden muß. Das heißt: Auch dann wenn die soziale Verträglichkeit steigender Arbeitsproduktivität verbessert wird, bleibt es unverzichtbar, die Entwicklung anderer Formen der Produktivität, insbesondere der Ressourcenproduktivität, im Auge zu behalten.



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Einige wichtige gesetzliche Instrumente

Aber auch und gerade für eine weitaus größere freiwillige Inanspruchnahme von Teilzeitarbeit - sei es durch Verkürzung der regelmäßigen Arbeitszeit, zeitweiliges Ausscheiden oder andere Formen - ist der Gesetzgeber gefordert, notwendige Voraussetzungen zu schaffen. Hierzu gehören m.E.:

  • ein unabdingbares Recht auf Arbeitszeitverkürzung: Per Gesetz muß es ArbeitnehmerInnen ermöglicht werden, innerhalb des bestehenden Arbeitsvertrages bis hinunter zu einem Mindestanteil (z.B. 33%) der regulären Arbeitszeit auf Teilzeit zu gehen. Der Anspruch besteht in jedem Fall. Verhandlungssache ist, in welcher Form die Teilzeitarbeit geleistet werden soll, also Reduktion der täglichen, wöchentlichen, monatlichen etc. Arbeitszeit. Für kleine Betriebe mag nur das vorübergehende völlige Ausscheiden für einen definierten Zeitraum in Frage kommen. Um dem Arbeitgeber Planungssicherheit zu geben, soll der Arbeitnehmer/die Arbeitnehmerin verpflichtet sein, die Teilzeitarbeit für einen zu bestimmenden Mindestzeitraum beizubehalten.
  • ein unabdingbares gesetzliches Rückkehrrecht nach Teilzeitarbeit: Betriebsbedingte Kündigungen sollen nur unter den gleichen Voraussetzungen möglich sein, zu denen sie bei fortgesetzter Anwesenheit im Betrieb möglich wären.
  • die Umwandlung der Arbeitslosen"versicherung" in einen Arbeitsmarktfonds o.ä. Längst ist die Bezeichnung "Versicherung" überholt. Arbeitslosigkeit ist nicht mehr ein besonderen Umständen geschuldetes Unglück, sondern gemessen an den Maßstäben der Vollzeitbeschäftigung und des Vollzeiteinkommens
    • gesamtwirtschaftlich gesehen ein Regelfall
    • individuell für eine immer größere Anzahl von Menschen ein chronischer Zustand oder eine immer wieder eintretende besondere Phase des Arbeitslebens.

Um ein ausreichend attraktives Einkommen der TeilzeitarbeiterInnen, bzw. der zeitweilig ausgeschiedenen "Arbeitslosen" sicherzustellen und damit zugleich ausreichend Motivation für Reduktion und Ausscheiden zu schaffen, muß genau das Gegenteil von dem getan werden, was in den letzten Jahren üblich war: TeilzeitarbeiterInnen müssen - bezogen auf ihren Zeiteinsatz - mehr und nicht weniger als VollzeitarbeiterInnen verdienen, und die Unterstützung für zeitweilig Ausgeschiedene muß nicht immer niedriger gemacht, sondern angehoben werden.

Entsprechend müssen ArbeitnehmerInnen, die sich für Teilzeitarbeit entscheiden, Anspruch auf Unterstützung aus dem Arbeitsmarktfonds zwecks Aufbesserung ihres Gehalts erhalten. Leuten, die von sich aus kündigen, müssen auch nicht mehr für den Leistungsbezug gesperrt werden. Ganz im Gegenteil. Es wird sehr motivationsfördernd hinsichtlich der Arbeitszeitreduktion sein, wenn neben dem Rückkehrrecht ein Anspruch auf Gehaltsaufbesserung aus den eigenen Beiträgen besteht, der verfällt, wenn von Teilzeitarbeit kein Gebrauch gemacht wird. Die Motivation wird um größer ausfallen, je höher die Beiträge an den Arbeitsmarktfonds und entsprechend die möglichen Gehaltsaufbesserungen sind.

Hat das vorgeschlagene System hinsichtlich der Ausweitung von Teilzeitarbeit Erfolg, stützt es sich selbst: Eine Verknappung des Arbeitsangebots führt zu höheren Löhnen, was wiederum - in Verbindung mit den Gehaltszuschüssen - die individuelle Entscheidung für Teilzeitarbeit erleichtert. Dadurch wird dann der Zustand überwunden, daß viele ArbeitnehmerInnen sich heute Teilzeitarbeit nicht leisten können, weil sie schon im Vollzeitarbeitsverhältnis einfach zu wenig verdienen - von Gehaltsaufbesserungen und einem gesicherten Rückkehrrecht (ins Vollzeitarbeitsverhältnis) ganz zu schweigen.



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Verbleibende Probleme sind lösbar

Natürlich soll aber das neue System auch nicht dazu führen, daß nun umgekehrt diejenigen besonders schlecht gestellt werden, die weiterhin einem Vollzeitjob nachgehen, geht es ja doch um eine gerechte Verteilung von Arbeit und Einkommen für alle. Auch in Abhängigkeit von der jeweiligen Lage auf dem Arbeitsmarkt muß Arbeit gerade so unattraktiv und "Arbeitslosigkeit" so attraktiv gemacht werden, daß das angestrebte Gleichgewicht erreicht wird.

Nicht verwundern sollte auch, daß das so gut funktionierend dargestellte Modell nicht ganz problemlos zu realisieren ist. Zwei der Hauptprobleme sollen kurz beleuchtet werden:

  1. Die technische Realisierung der Arbeitszeitverkürzung unter den genannten weitreichenden gesetzlichen Vorgaben ist besonders für kleine Betriebe nicht einfach. Schließlich kann es nicht das Ziel sein, neue Gruppen von Privilegierten und Unterprivilegierten zu schaffen, z.B. solchen, die - als Festangestellte - gehen und zurückkehren können, wann sie wollen, und anderen, die als "Jobhopper" mit Zeitverträgen die Lücken füllen. Aber warum sollte nicht auch in dieser Hinsicht die technisch-wissenschaftliche Intelligenz diejenigen Durchbrüche erzielen können, die bei der Kostenreduzierung erreicht wurden? Voraussetzung ist allerdings, daß die Kreativität durch politische und gesellschaftliche Entscheidungen in eine andere Richtung gelenkt wird. Denkbar wäre langfristig z.B., daß alle ArbeitnehmerInnen ein bezahltes Grundarbeitsverhältnis bei einer neugestalteten Bundesanstalt für Arbeit haben und an die Unternehmen (gegen Entgelt) ausgeliehen statt dorthin vermittelt würden.
  2. Jede Lohnsteigerung bzw. anderweitig kostenträchtige Gestaltung der Arbeitsverhältnisse führt zu einer Verringerung der Kapitalrendite, während zugleich bei weiter fortschreitender, insbesondere technisch bedingter Steigerung der Arbeitsproduktivität, die Bedeutung des Kapitals weiter wächst. Einen Eindruck davon vermittelt, daß in der alten Bundesrepublik zwischen 1970 und 1990 die Kapitalintensität, d.h. der Kapitalstock pro Erwerbstätigen, in festen Preisen des Jahres 1985 von ca. 200.000 DM auf ca. 360.000 DM, d.h. um 80% gewachsen ist.

Das gleiche gilt für eine erhöhte Besteuerung der Gewinne, ohne die lange vernachlässigte - auch beschäftigungswirksame - öffentliche Aufgaben nicht finanzierbar ist. Dabei ist es ziemlich gleichgültig, ob die Besteuerung direkt erfolgt oder indirekt über eine steuerverursachte Kostensteigerung (Ökosteuer u.a.). Aber es hat sich ja auch bisher schon überdeutlich gezeigt, wohin die - sei es gläubige oder auch nur resignative - Verherrlichung des Shareholder Value oder auch der Gewinn- und Zinskonkurrenz unter den Bedingungen von Globalisierung und freiem Kapitalverkehr führt.

Auch in diesem Punkt verhält sich die Wirtschaft nicht selbstkorrigierend; politische Willensbildung und politisches Handeln sind unverzichtbar. Das muß aber keineswegs zur Wiederaufrichtung nationaler und bürokratischer Hürden führen. Vielmehr ist auch hier ist eine Umsteuerung der Kreativität erwünscht. Inzwischen längst nicht mehr neue Vorschläge zu maßvollen Eingriffen, wie z.B. der zur Einführung einer sog. Tobin-Steuer auf den Kapitalverkehr, weisen in die richtige Richtung. Es muß klar sein, daß der Verzicht auf jede negative Beeinflussung der Kapitalrendite handlungsunfähig macht. Er verbietet insbesondere jede Forderung nach mehr Lohn - auch innerhalb des sogenannten Verteilungsspielraums im Bereich des Produktivitätszuwachses.

Die notwendigen Veränderungen setzen Einsicht voraus, aber auch die Bereitschaft, Machtkämpfen nicht aus dem Weg zu gehen, die immer schwieriger zu führen sind, je länger man es versäumt, das Gleichgewicht der Kräfte wiederherzustellen. Ohne ein solches Gleichgewicht zwischen politischer und wirtschaftlicher Macht wie auch zwischen Kapital und Arbeit ist aber eine auch nur einigermaßen gerechte und solidarische Gesellschaft nicht möglich. Das erfordert politisches Können und auch Mut. "Blinder als blind ist der Ängstliche", hat Max Frisch gesagt. Aber auch an den Fluchtorten des Kapitals wächst die Kapitalrendite nicht dauerhaft in den Himmel. Das hat sogar der Präsident des Deutschen Industrie- und Handelstages erkannt, der unlängst bemerkt hat, der Heimvorteil zahle sich langsam wieder aus.
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Zuletzt geändert am 13.03.1999

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